拜登政府國家安全戰略，涉網絡安全議題的新動向

  近期，拜登政府發布新版《美國國家安全戰略》報告（以下簡稱報告），將大國地緣政治競爭和非傳統安全視為兩大并列且相互影響的核心威脅，并將中國定位為首要競爭對手和最重要的地緣競爭挑戰。立足于在“決定性的十年”如何維護美國切身利益，報告規劃了強化國家網絡安全工作的主要路線。梳理其有關內容，可為我國研判拜登政府網絡安全的政策走向提供重要切口。

  主要內容：出于構建以美國規則為基礎的國際秩序、確保全球競爭環境向美國利益傾斜的霸權愿景，報告圍繞實力投資、聯盟構建、軍隊現代化和規則塑造4個方面勾勒了美國下階段網絡安全政策的總體框架。

投資關鍵技術和新興技術，確保具有絕對戰略優勢。拜登政府將技術視為當今地緣政治競爭的核心，尤其是與網絡安全高度相關的關鍵技術和新興技術，被認為有望對重組經濟、改造軍隊并重塑世界發揮重大作用。在“跑贏中國”的戰略總指針下，美國要確保在這一領域具有絕對戰略優勢。

  相關政策主要聚焦于產業投資、聯盟合作和人才建設3方面。一是加快國家級產業政策布局，推進現代產業和創新戰略。以《芯片和科學法案》為抓手，加大半導體、先進計算、下一代通信等關鍵技術領域戰略性公共投資力度，通過現代產業戰略補充私營部門的創新能力。二是進一步強化國際合作，開發、擴展和部署新技術，構建聯合的技術工業基礎。除加強與盟伴國家在微電子、量子技術、人工智能等前沿領域的技術合作外，美國還立志與“志同道合國家”合作建立“強大而持久”的供應鏈，以遏制中國在前沿技術領域的發展并實現亞太地區供應鏈的“去中國化”。三是加強STEM（科學、技術、工程、數學4門學科英文首字母縮寫）教育工作，優化人才選育用留機制，通過實施簽證行動、加強國土安全部網絡安全人才服務等方式招攬更多優秀人才。

  構建復合式遏華聯盟，采用混合式“雙軌制”策略處理競合關系。報告指出，美國與中國的競爭雖然在印太地區體現得最為明顯，但也日益體現在全球層面。美國將在外交領域進行“變革性合作”，打造覆蓋不同等級、議題、區域和主體的復合式“現代化聯盟”，與網絡安全高度相關的科技議題在諸多聯盟中均有涉及。

  其聯盟策略可分為4大類：一是以美國安全利益為標尺建立核心盟友、條約盟友和伙伴成員3個層級的聯盟體系；二是區分經濟、規則標準、防務、情報、基礎設施建設等不同領域構建多元化議題聯盟；三是在地緣層面重視跨地區戰略的融合，以技術、貿易和安全為紐帶在印太伙伴和歐洲盟友間建立連接；四是構建公私聯盟，與社會團體、私營公司、慈善機構和地方政府在內的非國家行為體開展合作。

  為標榜聯盟策略的道義合法性，拜登政府一方面強調所謂的民主價值觀和意識形態，并將霸權利益隱藏其中；另一方面自詡將創建“雙軌制”，尋求構建具有“彈性”“相輔相成” 的“包容性聯盟”，以處理競合關系并“按照自己的方式”接觸各國。其實質是利用一些國家在中美之間圍繞自身利益采取對沖戰略進行選邊站隊的心理，來重塑中國周邊環境，進而打壓中國的國際影響力。

  加強軍隊現代化建設，推進綜合威懾。報告強調，為了能夠適應大國戰略競爭的時代需求，軍方需加強軍隊現代化建設，通過綜合威懾的方法保持作戰優勢。美國將綜合威懾界定為“五位一體”的戰略概念，涉及作戰領域、作戰地區、沖突范圍、政府職能和盟伴體系五大核心領域，將作戰領域細分為海、陸、空、天、網五大軍事領域和經濟、技術、信息三大非軍事領域，網絡安全是支撐所有作戰領域的重要基礎之一。

  核心任務主要體現在3方面。一是強化先進技術在網絡和外層空間軍事領域的應用、轉化，加大對可信人工智能、量子系統等顛覆性前沿技術的支持力度。二是確保核威懾在綜合威懾體系中的基礎保障作用，對核三位一體、核指揮、控制和通信及核武器基礎設施進行現代化改造。三是推進綜合威懾理念，通過構建靈活、高效的威懾體系，讓潛在對手相信他們實施敵對活動的成本超過收益。

  制定道路規則，“規鎖”美國領先優勢。報告認為，在全球化進程中，美國創建了一系列經貿和技術制度、規范和標準，然而，近年來這些標準不僅導致了美國國內不平等問題，還讓中國成為最大受益者，迅速崛起為美國最重要的競爭對手。為此，亟須對競爭規則改弦更張，通過與盟伴密切合作構建符合美國利益和價值觀的技術、網絡空間、數字貿易和經濟領域的道路規則，從根本上限制和削弱中國的崛起。

  政策特點：報告涉網絡安全議題承襲了美國一貫信奉的零和博弈、泛安全化和意識形態化舊有立場，但由于執政理念的差異、技術發展的走向和網絡安全威脅形勢的變化，報告也體現出拜登政府網絡安全政策的新變化。

重視制度設計和行政干預，帶有鮮明的“大政府”色彩。盡管拜登政府延續了特朗普政府重視前沿科技領域技術發展的總思路，但與上屆政府輕頂層設計、重部門推動的“小政府”政策觀不同，拜登政府更為重視制度設計和政策架構，側重于通過自上而下的宏觀行政干預驅動產業發展、技術創新和治網格局。

  其具體做法如下：上任伊始，拜登政府就將白宮科技政策辦公室提升為內閣級機構和國家安全委員會成員，優先考慮技術在國家安全中的作用；2022年4月，國務院正式成立網絡空間和數字政策局，由該局負責網絡和數字外交工作，并將數字新興技術納入外交戰略重點；2022年5月，國防部組建新興能力政策辦公室，負責統籌制定與人工智能、高超聲速等新興技術能力發展相關的政策，以加快美軍規劃、采購和部署這些新興技術能力的進展；圍繞實施現代產業和創新戰略，拜登政府還以戰略性公共投資、政府采購為杠桿來激勵創新、扶持關鍵和新興技術。

  通過國內國外政策一體化加大時華遏制力度，強調“競速”與“規鎖”并用。拜登政府極為重視構建國內國外政策一體化機制，希望利用內外政策的聯動應對來自中國的“系統性挑戰”。在國內層面，主要舉措是推行積極的產業政策，利用“舉國機制”推進現代產業和創新戰略，將中美在高科技領域的大國博弈視為長期戰略工程，重視加大科技領域財政投入，通過培育和更新科技發展的生態系統實現“提質增速”；在國外層面，主要舉措是利用外交手段實施防御型政策，聯合盟友力量通過制度設計和工具組合提升打壓中國的精準度和有效性，通過投資審查、出口管制、反情報資源、可信標準、敏感數據和監控技術管控等政策工具組合“規鎖”美國領先技術優勢，精準打壓中國技術崛起。

  強化關鍵基礎設施保護和網絡犯罪領域的盟伴合作，注重“集體防御”和“進攻型威懾”。報告在政策重心上體現出向“集體防御”和“進攻型威懾”思路的調整。一方面，美國著重通過盟伴體系加強集體防御和聯合執法能力。相關合作主要圍繞制定基礎設施標準、建立集體響應、擴大犯罪執法及聯合打擊加密貨幣清洗等方面展開。另一方面，宣稱將使用所有適當的國家力量工具果斷應對網絡空間敵對行為。除利用跟蹤、歸因和防御網絡空間中惡意行為者活動等“軟實力工具”外，還利用具有“攻擊性”的“硬實力工具”予以回擊，即采用破壞或削弱對手的重要國家職能或關鍵基礎設施的手段來實現目的。

  拜登政府面臨的挑戰：報告描述了拜登政府網絡安全政策的宏觀規劃，但戰略政策的落地是復雜的系統工程，有待持續觀察，目前預期其政策將面臨如下挑戰。

  產業興國、科技制勝的戰略理念能否落地值得質疑。拜登政府將科技競爭視為大國地緣競爭的核心，然而，發展高科技更有利于精英群體的利益，與“中產階級外交”、鞏固美國國家力量基礎的政策初衷相違背。此外，正如新美國安全中心2022年9月發布的《重建：美國新產業政策的工具箱》報告中所言：產業重建是一個全球性支撐、區域性執行以及自身不斷發展的體系性工程，單靠政府干預無法創造出具有全球競爭力的公司。產業政策的執行評估、融資設計、補貼監管、盟伴合作等關鍵環節都需要進行精巧的配套制度設計才能具備實現的可能。

  內外政策的聯動面臨諸多掣肘因素恐難達成。一方面，威脅感知和利益追求的差異使美國的復合式盟伴體系缺乏穩固的根基，眾多盟伴在利益訴求上與美國存在嚴重分歧，無意在中美之間選邊站隊。此外，隨著高科技企業在安全和國防體系中的作用日益凸顯，其與美國政府在利益目標和價值觀上的分歧也會進一步加大。另一方面，聯盟的維系需要持續的政策支撐和成本投入，由國內政治極化內生困境所導致的兩黨政策交替反復顯然會影響美國對外政策的信度和效度。

  軍隊現代化和綜合威懾理念的推行無助于安全愿景的實現。網絡空間具有“玻璃房效應”, 進攻性網絡行為并不能悉數轉化為防御能力的提升。在網絡空間國際法監管機制缺失的背景下，過于強調“進攻型威懾”并高頻率高強度出臺相關政策，將強化其他國家對網絡空間脆弱性的感知和對威脅形勢的焦慮，從而跟風加大進攻性網絡能力投入，極易導致國家間網絡空間軍備競賽加速，美國自身的網絡安全困境也將進一步惡化。